Sengketa investasi yang melibatkan BUMN
sering tampak sederhana karena para pihak terikat kontrak. Namun perkara
semacam ini tidak berhenti pada persoalan prestasi. Di dalamnya dapat bertemu
kewajiban kontraktual, perubahan regulasi, keputusan bisnis BUMN, tindakan
pemerintah, dan perlindungan dari perjanjian investasi internasional. Karena itu,
hakim PN tidak seharusnya langsung menerima label para pihak. Pemeriksaan perlu
dimulai dari hubungan hukum, sumber kewajiban, dan forum pemeriksaan.
Status BUMN tidak cukup untuk mengubah
setiap tindakannya menjadi tindakan negara. Persero merupakan badan hukum yang
menjalankan usaha. Kepemilikan saham oleh negara relevan, tetapi tidak otomatis
membuktikan bahwa setiap keputusan direksi merupakan keputusan pemerintah.
Hakim perlu melihat siapa yang mengambil keputusan, dasar kewenangannya, ruang
diskresi direksi, adanya instruksi pemerintah, serta tujuan tindakan.
Penilaian berubah apabila BUMN
menjalankan kewenangan pemerintahan atau melaksanakan instruksi pemerintah.
Yang penting ialah hubungan pemerintah dengan tindakan yang disengketakan.
Pengawasan pemerintah, pengangkatan pengurus, atau kebijakan umum belum tentu
cukup. Yang harus dicari ialah apakah keputusan tertentu diperintahkan,
diarahkan, atau dikendalikan pemerintah. Atribusi harus dibuktikan pada
tindakan konkret, bukan dari status perusahaan.
Baca Juga: Tinjauan Klausula Choice of Forum Kontrak Internasional dalam Perspektif HPI
Jika hubungan para pihak lahir dari
perjanjian, kontrak harus menjadi titik awal pemeriksaan. Dari kontrak dapat
diketahui prestasi, pembagian risiko, mekanisme penyesuaian, syarat terminasi,
pilihan hukum, dan forum sengketa. Klausul change in law perlu dibaca
dalam kontrak. Ada klausul yang hanya mewajibkan renegosiasi, sedangkan yang
lain membuka penyesuaian harga, perubahan kewajiban, kompensasi, atau terminasi
setelah syarat tertentu dipenuhi. Perubahan hukum tidak otomatis melahirkan hak
terminasi.
Hakim perlu meneliti perubahan hukum,
waktu dan dampaknya terhadap kontrak, dan pihak yang menurut perjanjian
menanggung risikonya. Jika kontrak hanya mewajibkan renegosiasi dengan iktikad baik,
kegagalan mencapai kesepakatan tidak langsung memberi hak terminasi. Jika hak
terminasi disediakan, penggunaannya bergantung pada syarat yang diperjanjikan.
Pasal 1338 KUHPerdata tetap penting karena perjanjian yang sah mengikat para
pihak dan harus dilaksanakan dengan iktikad baik.
Dari sumber kewajiban dapat ditentukan
apakah sengketa lebih tepat dinilai sebagai wanprestasi atau PMH. Jika
kewajiban yang dilanggar lahir langsung dari kontrak, analisis wanprestasi
semestinya didahulukan. Tidak membayar, tidak membeli sesuai jumlah yang
diperjanjikan, menolak melaksanakan kewajiban, atau mengakhiri kontrak tanpa
memenuhi syarat terminasi merupakan persoalan prestasi. PMH dapat
dipertimbangkan jika tindakan lain secara mandiri melanggar hak atau kewajiban
hukum.
Keberadaan kontrak tidak menutup
kemungkinan PMH. Namun PMH tidak seharusnya digunakan untuk memperluas sengketa
prestasi. Hakim perlu menemukan kewajiban yang dilanggar dan sumbernya. Jika
inti perkara berupa tidak dipenuhinya janji kontraktual, kerangka wanprestasi
lebih tepat. Jika terdapat penyalahgunaan kewenangan, intervensi tidak sah,
tindakan diskriminatif, atau perbuatan dengan dasar pelanggaran tersendiri, PMH
dapat digunakan sepanjang unsur-unsurnya terbukti.
Masalah menjadi lebih rumit ketika BUMN
mengubah atau menghentikan kontrak setelah pemerintah menerbitkan kebijakan.
Hakim harus memisahkan tindakan pemerintah dari keputusan perusahaan. Peraturan
pemerintah jelas merupakan tindakan negara. Namun keputusan BUMN sebagai akibat
peraturan tersebut belum tentu menjadi tindakan negara. Fakta bahwa kebijakan
pemerintah memengaruhi keputusan BUMN tidak sama dengan bukti bahwa pemerintah
memerintahkannya. Hubungan sebab akibat dan atribusi adalah persoalan berbeda.
Misalnya pemerintah mengubah standar
bahan bakar dan melarang standar lama. Regulasi itu merupakan tindakan
pemerintah. Jika BUMN kemudian mengakhiri kontrak karena objek kontrak tidak
dapat dilaksanakan secara sah, tindakan BUMN pertama-tama harus dinilai berdasarkan
kontrak. Setelah itu diperiksa apakah pemerintah secara khusus memerintahkan
terminasi tersebut. Dengan cara ini, tanggung jawab kontraktual perusahaan
tidak bercampur dengan tanggung jawab negara.
Perubahan regulasi tidak otomatis
merupakan PMH atau pelanggaran kewajiban investasi. Pemerintah berwenang
mengubah kebijakan ekonomi, investasi, industri, energi, perpajakan,
lingkungan, kesehatan, dan bidang lain untuk kepentingan umum. Investor tidak
mempunyai hak agar seluruh kerangka regulasi saat investasi dimulai
dipertahankan selamanya. Namun kewenangan mengatur tetap tunduk pada hukum.
Hakim dapat memeriksa dasar kewenangan, tujuan kebijakan, cara penerapan, masa
transisi, perlakuan terhadap pihak sebanding, dan komitmen khusus sebelumnya.
Komitmen khusus perlu dibedakan dari
kebijakan umum. Harapan investor yang bertumpu pada keadaan regulasi saat
investasi dilakukan tidak sama dengan jaminan tertulis melalui kontrak, izin,
konsesi, atau dokumen. Konsep legitimate expectations dapat membantu
menilai apakah investor secara wajar bergantung pada komitmen tertentu. Namun
konsep tersebut tidak berdiri sendiri sebagai norma PMH dalam hukum Indonesia.
Penilaiannya harus ditautkan pada hukum nasional atau perjanjian investasi yang
berlaku.
Pertimbangan serupa berlaku terhadap indirect
expropriation dan Fair and Equitable Treatment. Kedua konsep itu
berasal dari hukum investasi dan tidak dapat langsung menjadi dasar gugatan
perdata nasional. Ekspropriasi tidak langsung membahas keadaan ketika tindakan
pemerintah menghilangkan penggunaan, manfaat, atau nilai ekonomi investasi
tanpa pengambilalihan formal. Kerugian ekonomi semata tidak cukup. Fair and
Equitable Treatment harus dibaca sesuai perjanjian investasi yang berlaku
karena cakupannya dapat berbeda antartraktat.
Hakim perlu membedakan kerugian akibat
perubahan kebijakan dari pelanggaran kewajiban negara. Suatu regulasi dapat
menyebabkan investasi kurang menguntungkan tanpa berarti negara melakukan
pelanggaran. Tanggung jawab dapat dibicarakan apabila tindakan pemerintah
melanggar kewajiban yang mengikat, misalnya perlakuan non diskriminatif,
larangan tindakan sewenang-wenang, perlindungan terhadap ekspropriasi tanpa
kompensasi, atau komitmen tertentu dalam perjanjian investasi. Kerugian ekonomi
bukan dasar tunggal tanggung jawab negara.
Penentuan forum perlu diperiksa sejak
awal. Jika kontrak memuat klausul arbitrase yang sah dan sengketa berada dalam
ruang lingkupnya, PN harus menghormati pilihan forum para pihak. Jika objek
yang dipersoalkan merupakan keputusan atau tindakan badan pemerintahan, hakim
perlu menilai kompetensi peradilan TUN. Klaim dari perjanjian investasi
internasional juga mempunyai mekanisme tersendiri. Satu rangkaian fakta dapat
melahirkan beberapa hubungan hukum yang diperiksa oleh forum berbeda.
Kerugian harus dibuktikan dengan
disiplin. Besarnya nilai investasi tidak otomatis sama dengan kerugian yang
dapat dibebankan kepada lawan. Hakim perlu membedakan modal yang hilang, biaya
akibat pelanggaran, kehilangan keuntungan yang dapat dibuktikan, dan penurunan
nilai investasi karena faktor lain. Investasi mengandung risiko usaha.
Perubahan pasar, kenaikan biaya, teknologi, kondisi industri, keputusan
pembiayaan, dan tindakan investor sendiri dapat memengaruhi hasil proyek.
Jika penurunan nilai proyek lahir dari
beberapa faktor, seluruh kerugian tidak dapat dialihkan kepada tergugat. Hakim
perlu melihat faktor yang mempunyai hubungan hukum dan faktual dengan
pelanggaran yang terbukti. Langkah mitigasi juga perlu diperiksa, termasuk
pilihan wajar untuk mengurangi kerugian. Pemeriksaan ini memastikan bahwa
pemulihan hanya diberikan dalam batas kerugian yang dapat dipertanggungjawabkan
kepada pelanggaran tersebut.
Bentuk pemulihan harus mengikuti sumber
pelanggaran. Wanprestasi, PMH, tindakan pemerintahan, dan pelanggaran kewajiban
traktat mempunyai dasar dan akibat hukum berbeda. Putusan harus menjelaskan
kewajiban yang mengikat, bentuk pelanggaran, kerugian yang terbukti, hubungan
sebab akibat, dan alasan pemulihan. Change in law tetap dibaca sebagai klausul
kontrak. State conduct merupakan persoalan atribusi ketika tanggung jawab
negara dipersoalkan. Indirect expropriation dan Fair and Equitable Treatment
harus ditautkan pada perjanjian investasi yang berlaku.
Baca Juga: 15 Tahun Pengadilan Tipikor, Saatnya Bangkit untuk Keadilan Substantif
Pendekatan tersebut menjaga keseimbangan
antara perlindungan investor dan kewenangan negara. Investor berhak memperoleh
perlindungan terhadap pelanggaran kontrak dan tindakan pemerintah yang
melanggar hukum, tetapi investasi tidak dapat membekukan kebijakan publik.
Pemerintah tetap dapat mengubah regulasi sepanjang bertindak dalam batas
kewenangan dan prosedur yang benar. Bagi hakim PN, tugasnya menjaga batas
setiap dasar hukum, memastikan forum, dan menguji pembuktian agar pemulihan
sesuai dengan pelanggaran yang terbukti. (asn/ldr)
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Dandapala Follow Channel WhatsApp : Info Badilum MA RI
