Sanksi Administratif Atau Pidana: Batas Pertanggungjawaban Pejabat Publik

Wilmar Ibni Rusydan-Hakim PN Kotabaru - Dandapala Contributor 2026-04-11 08:00:34

Dok. Penulis.

Belakangan ini, satu kecenderungan yang problematik mulai menguat dalam praktik penegakan hukum: setiap kebijakan pejabat publik yang berujung pada kerugian negara dengan cepat ditarik ke ranah pidana. Seolah-olah, keberadaan kerugian negara dengan sendirinya cukup untuk menjustifikasi adanya tindak pidana korupsi. Padahal, persoalannya tidak sesederhana itu.

Dalam banyak perkara, pejabat publik yang diproses secara pidana justru bertindak dalam kerangka diskresi. Mereka tidak selalu berada dalam posisi “niat jahat” sebagaimana diasumsikan dalam konstruksi hukum pidana klasik, melainkan berada dalam ruang kebijakan yang menuntut pilihan dalam kondisi ketidakpastian. Hal ini tercermin, misalnya, dalam pembelaan perkara impor gula yang menekankan bahwa kebijakan diambil dalam forum koordinasi antar kementerian dan tidak dimaksudkan untuk merugikan negara.[1]

Persoalan utama kemudian bergeser: bukan lagi sekadar apakah terdapat kerugian negara, melainkan apakah tindakan tersebut masih merupakan kesalahan administratif atau telah mencapai kualitas sebagai perbuatan pidana.

Diskresi, Penyalahgunaan Wewenang, dan Risiko Overcriminalization

Dalam perspektif hukum administrasi, diskresi merupakan instrumen yang sah dan bahkan diperlukan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Namun, diskresi bukanlah ruang bebas tanpa batas. Ia tetap tunduk pada tujuan pemberian kewenangan, asas kepatutan, serta larangan penyalahgunaan wewenang sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Menurut Ridwan HR, diskresi merupakan ruang kebebasan bertindak yang diberikan hukum kepada pejabat, tetapi kebebasan tersebut harus tetap berada dalam koridor Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) dan tujuan pemberian kewenangan.[2] Dengan demikian, tidak setiap keputusan yang keliru dapat langsung dianggap sebagai penyalahgunaan wewenang.

Lebih jauh, Philipus M. Hadjon membedakan secara tegas antara tanggung jawab jabatan dan tanggung jawab pribadi. Tanggung jawab jabatan berkaitan dengan keabsahan tindakan dalam hukum administrasi, sedangkan tanggung jawab pribadi baru muncul ketika terdapat penyimpangan dalam penggunaan kewenangan.[3] Pembedaan ini menjadi penting, karena tidak setiap kesalahan dalam tindakan pemerintahan secara otomatis menjadi kesalahan pidana pribadi.

Namun dalam praktik, pembedaan ini sering diabaikan. Sebagaimana dicatat oleh Marganda Aritonang, terjadi kecenderungan tarik-menarik yang tidak proporsional antara hukum administrasi dan hukum pidana, di mana instrumen pidana digunakan untuk merespons persoalan yang seharusnya dapat diselesaikan dalam kerangka administrasi.[4] Kondisi ini berpotensi melahirkan Overcriminalization terhadap kebijakan publik.

Peran PTUN dan Fondasi Pembuktian Pidana

Dalam sistem hukum administrasi, pengujian terhadap penggunaan kewenangan tidak dilakukan secara serampangan. Indroharto menegaskan bahwa PTUN berfungsi sebagai forum untuk menguji legalitas tindakan pemerintahan, termasuk apakah suatu keputusan mengandung penyalahgunaan wewenang atau tidak.[5]

Dalam konteks ini, Pasal 21 UU Administrasi Pemerintahan memberikan ruang bagi pejabat untuk meminta pengujian tersebut. Artinya, sebelum masuk ke wilayah pidana, tersedia mekanisme untuk memastikan apakah suatu tindakan masih berada dalam batas legalitas administratif.

Namun yang sering terjadi justru sebaliknya: mekanisme ini dilewati.

Padahal, sebagaimana dikemukakan oleh Hulu, pertanggungjawaban pidana atas diskresi hanya dapat dikenakan apabila terbukti adanya penyalahgunaan wewenang yang disertai dengan tujuan tertentu, seperti menguntungkan diri sendiri atau pihak lain.[6] Dengan kata lain, tidak setiap kesalahan dalam penggunaan diskresi memiliki kualitas sebagai tindak pidana.

Di titik ini, relasi antara hukum administrasi dan pidana menjadi krusial. Apabila melalui pengawasan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) dan pengujian PTUN tidak ditemukan adanya penyalahgunaan wewenang, maka fondasi untuk membangun tuduhan pidana menjadi lemah. Unsur perbuatan (actus reus) dalam tindak pidana korupsi kehilangan pijakan, karena konsep penyalahgunaan kewenangan dalam hukum pidana tidak dapat dilepaskan dari konsep yang sama dalam hukum administrasi.

Lebih jauh lagi, kondisi tersebut juga berdampak pada unsur sikap batin (mens rea). Dalam hukum pidana dikenal asas actus non facit reum nisi mens sit rea, yaitu bahwa suatu perbuatan tidak menjadikan seseorang bersalah tanpa adanya sikap batin yang jahat. Dalam konteks pejabat publik, asas ini menegaskan bahwa kerugian negara semata tidak cukup untuk membangun pertanggungjawaban pidana apabila tidak dapat dibuktikan adanya penyimpangan kehendak dalam penggunaan kewenangan.

Namun demikian, hasil pengujian administratif tersebut tidak bersifat mengikat secara absolut bagi hakim pidana. Akan tetapi, konsekuensinya jelas: beban pembuktian menjadi lebih berat. Penuntut umum harus mampu menunjukkan bahwa meskipun secara administratif tidak ditemukan penyimpangan, secara faktual tetap terdapat penggunaan kewenangan yang menyimpang dengan itikad tidak baik.

Tanpa itu, yang terjadi hanyalah kriminalisasi terhadap kesalahan administratif.

Kerugian Negara: Akibat, Bukan Titik Awal

Salah satu kekeliruan paling mendasar dalam praktik adalah menempatkan kerugian negara sebagai titik awal kriminalisasi.

Padahal, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia dalam Putusan Nomor 25/PUU-XIV/2016 telah menegaskan bahwa kerugian negara merupakan implikasi dari perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan kewenangan.[7] Hal ini dipertegas kembali dalam Putusan Nomor 142/PUU-XXII/2024 yang menempatkan unsur perbuatan pada penyalahgunaan kewenangan, sedangkan kerugian negara adalah akibatnya.[8]

Dengan demikian, tanpa adanya penyalahgunaan kewenangan, kerugian negara tidak serta-merta dapat dikualifikasikan sebagai tindak pidana.

Pendekatan ini juga sejalan dengan Article 17 dalam United Nations Convention against Corruption 2003, yang mensyaratkan adanya unsur kesengajaan dan tujuan memperoleh keuntungan yang tidak sah dalam perbuatan korupsi.[9] Artinya, bahkan dalam standar internasional, tidak setiap kesalahan administratif yang merugikan negara dapat dikategorikan sebagai korupsi.

Menjaga Batas antara Error dan Crime

Pada akhirnya, batas antara sanksi administratif dan pidana tidak ditentukan oleh ada atau tidaknya kerugian negara, melainkan oleh kualitas penyimpangan dalam penggunaan kewenangan.

Selama tindakan pejabat masih berada dalam wilayah kekeliruan administratif, maka koreksi melalui mekanisme administrasi adalah jalan yang tepat. Namun, ketika kewenangan digunakan secara menyimpang, dengan itikad tidak baik dan tujuan memperoleh keuntungan yang tidak sah, maka hukum pidana menemukan relevansinya.

Di sinilah pentingnya menjaga prinsip ultimum remedium. Hukum pidana tidak boleh menjadi respon pertama terhadap setiap kesalahan kebijakan. Sebab jika itu terjadi, maka yang dikorbankan bukan hanya pejabat yang bersangkutan, tetapi juga rasionalitas dalam penyelenggaraan pemerintahan itu sendiri.

Pada akhirnya, hukum harus mampu membedakan antara kesalahan dan kejahatan. Karena jika tidak, yang akan dihukum bukan lagi penyalahgunaan kekuasaan melainkan keberanian untuk mengambil keputusan. (ldr)

Tulisan merupakan pendapat pribadi, dan ti dak mewakili lembaga/institusi.

CATATAN KAKI

[1]. Rifka Alkhilyatul Ma’rifat, I Made Suraharta, I. I. J. (2024). Penasihat Hukum Tom Lembong Beri Kisi-Kisi 15 Poin Pledoi. https://www.hukumonline.com
[2]. Ridwan HR. (2016). Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Rajawali Pers.
[3]. Hadjon, P. M. (1987). Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia. Surabaya: Bina Ilmu.
[4]. Aritonang, D. (2021). Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi Dan Pidana Di Indonesia. Jurnal Legislasi Indonesia, 18(1), 45–58.
[5]. Indroharto. (1993). Usaha Memahami Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
[6]. Hulu, S. (2018). Pertanggungjawaban Pidana Atas Tindakan Diskresi Pejabat Pemerintahan Yang Berindikasi Adanya Penyalahgunaan Wewenang. Masalah-Masalah Hukum, 47(2), 167. https://doi.org/10.14710/mmh.47.2.2018.167-174
[7]. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016.
[8]. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 142/PUU-XXII/2024.
[9]. Indonesia. (2006). Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan UNCAC 2003.